一、引言

人们对技术革命的态度已经从最初的热情让位于全球范围内的“技术冲击”。许多学者和政策制定者呼吁“驯服”大型科技平台，将其视为公用事业加以监管，进行拆分，严格反垄断执法，或出台大数据和人工智能方面的产业政策。本文旨在对各种论点进行分析，以深化对此问题的认识。

经济学家的普遍看法是，许多行业正在受到规模经济或范围经济、赢者通吃以及市场支配力量的实质性影响。人们享受直接的网络外部性（比如我们可以同时使用Facebook或Twitter等平台交互联系）或者间接的城市设施相关的外部性（如更多用户使用搜索引擎、Waze等应用程序或传输服务可以提高其服务质量）。市场竞争也可能受到高额固定成本的限制。例如，设计一个一流的算法、网络爬虫和索引（这些都是搜索引擎的必要条件，特别是如果该搜索引擎的目标是响应不常见的查询）是非常复杂的，因此在英语领域，实际上只有两个市场参与者——谷歌和Bing，其中谷歌占据了市场支配地位。

网络外部性和高额固定成本造成的有限竞争给赢家带来了巨大的利润，同时也使得他们愿意长期亏损以获得未来的垄断地位。因此，我们可以看到像亚马逊长期亏损、优步通过补贴高薪招聘司机这类现象，也可以看到一些从未盈利的企业市值高得惊人。谋求垄断地位的企业需要雄厚的资金。

垄断总是会引起人们对价格上涨、创新不足的担忧，而且如果垄断地位受到挑战，市场支配地位可能被滥用以排除潜在竞争对手。科技巨头也不例外。

垄断导致高价从而对消费者造成损害的可能性有时会受到平台的质疑，理由是很多服务对消费者是免费的。然后，这一论点忽略了对市场另一端的征费。广告商为平台上的广告支付了高额费用，这些费用提高了他们的经营成本，对消费者造成了潜在的间接损害。商家支付费用使其商品和服务被平台展示和推荐，同样提高了消费者价格。“没有造成消费者损害”的论点也忽略了理论上的可能性，即免费的定价仍有可能过高，因为消费者数据对于平台是极其宝贵的。

然而，垄断平台的高利润可能是一些非常有价值的服务存在的代价。在某种程度上，消费者必须为行业投资成本付费。因此，一个更恰当的问题是，平台利润应与投资成本保持一致，抑或平台享受“超额利润”或“垄断租金”？

关于谷歌、脸书以及其他主要平台的高利润是否属于超额利润，这个问题是存在争议的。证明超额利润不仅需要平台公司的利润数据，还需要其在实现垄断之前发生的损失数据，以及其在竞争中成为赢家的概率数据。我们几乎没有后两个变量的数据。

价格高并不是垄断的唯一问题。垄断企业由于缺乏竞争，其管理层可能缺少控制成本的动力。垄断企业也可能怠于创新，因为他们不愿意推翻自己的产品。他们甚至可能不会采取微小的创新。世界各地的出租车垄断企业为我们提供了这方面的例子。优步、滴滴、Lyft等打车软件推出的非常有用的创新（如地理定位、可追溯系统、预先注册信用卡、电子票据、互评等）既不新鲜也不复杂。然而，这些创新并没有被传统出租车垄断企业使用以改善服务。有趣的是，在一些城市，出租车垄断企业对优步进入的反应是引入应用程序、接受信用卡支付和提供机场到市中心的固定价格。

最后，值得注意的是，即使平台没有获得超额利润，也不意味着不需要政策干预。企业可能为获取或保持市场支配地位而采取不正确的手段。可竞争性并不排除社会浪费的可能。

本文旨在探讨数字时代的监管变革。第二部分分析了替代监管机构和政策的优点，第三部分讨论了与数据相关的问题，第四部分是关于产业政策相关问题的评论，第五部分是总结。

二、数字时代的市场力量与监管

（一）多种监管方式对比

1.传统监管模式是否适用于科技公司？1890年开启了现代反垄断执法序幕的美国谢尔曼法实施后不久，美国同样对公用事业（处于垄断地位的为电信、电力或铁路等网络行业提供服务的私营企业）也开始进行监管。美国设立了监管机构，以收集这些自然垄断企业的成本和收入信息，并确保其投资回报合理。

虽然旨在对监管程序和决定进行司法审查的监管机构在20世纪初就设立了，但审查的目的是为了保护公用事业的私人投资者使其投资不因低管制价格而被剥夺，或者保护消费者免受监管俘获和关税滥用（以及后来在非自然垄断领域缺乏竞争）的影响。实际上，1984年美国AT&T公司的拆分，是由美国司法部而不是监管机构联邦通信委员会发起的，此举旨在促进长途和国际电话等潜在竞争性服务领域的竞争。

20世纪末，政府监管下的（公共或私人）垄断企业运营的公共服务质量差、成本高，引发了越来越多的不满。服务成本监管常常让位于“激励性监管”（价格上限、固定价格合同，以及更普遍的基于绩效的监管）。激励性监管试图让企业对自己的绩效负责，从而推动企业降低成本。

尽管上述措施带来了很大的改善，但消费者仍然感觉利润与成本大致保持一致，主要原因有三个方面。首先，不与成本挂钩的利润是“时间不一致的”：由“异常利润”引发的公众骚动使得监管者难以遵守其最初的激励方案。其次，当公司拥有监管机构无法获取的关键成本或需求信息时，强激励会导致高租金。再次，激励性监管下的高额利润带来了对监管俘获的严重担忧。今天的科技公司表现出了自然垄断的特征，就像20世纪的网络产业一样。因此，偶尔有人建议对科技公司按照公用事业进行监管。然而，由于以下两个原因，服务成本监管和激励性监管很难适用于科技公司。第一，公司的生命周期并不是监管者设想的那样，因此很难衡量他们的“投资成本”（按公用事业基础费率作为基准）并设定“合理的回报率”。第二，相较于传统网络行业，科技巨头均是全球性的公司，在全球范围内投资和运营（知识产权、数据、服务器、供应链、物流）。超国家监管机构的确是引发了一个问题：谁负责设定适当的投资回报，以及认定投资回报在不同司法管辖区的分配；人们不知道如何协调监管机构，以及防止转移定价优化。

2.结构性政策以及拆分。20世纪后期，一种流行的全面监管的方法是“隔离”自然垄断（必要设施或瓶颈）。这种拆分仍然受到监管，以为没有表现出自然垄断特征的细分市场的竞争者提供公平和非歧视性准入。这也是1984年AT&T公司拆分业务的基本原理：小贝尔电话公司仍然控制着本地业务，这在当时被人们认为是难以复制的，而长途和国际电话业务则处于竞争状态。同样，在电力市场上，高压电网是一种自然垄断，但发电领域是可竞争的。在铁路行业，轨道和车站显然是必不可少的设施，而运营公司可以竞争乘客和货运。这是一种很有吸引力的方法，但细节决定成败。

在科技行业，第一个挑战是识别能够将其与潜在竞争群体区分开的必要设施。必要设施必须是稳定的，因为资产剥离需要一段时间，如果必要设施的地点不断迁移，那么实施资产剥离的成本就过高。不过，这一条件可能不会得到满足。尽管电力、铁路和电信（20世纪80年代之前）的技术和细分市场自20世纪初以来没有发生太大变化，但数字市场发展迅速。由于相应的技术和需求不断变化，监管机构很难识别、收集数据并对必要设施进行监管。

第二个挑战是，人们希望在不破坏网络正外部性的情况下拆分现有的公司。例如，将一个社交网络拆分成两个或三个社交网络可能不会提高消费者福利。消费者要么被分到不同的社交网络，从而无法从网络正外部性中获益；要么与朋友分离，他们重新加入某个被拆分的网站，平台再次形成垄断。相关地，如果必要设施是数据，并且当从多个活动中获得的不同数据集被组合在一起时，数据的功能将更强大，拆分可能会降低性能。

第三个挑战是，占市场支配地位的公司可能会在战略上将不同的服务交织在一起，使监管部门难以还原；在这方面，阻止合并很可能比撤销合并更容易。

监管部门不必对这些障碍望而生畏，但最重要的是，需要制定一份详细的计划，明确描述相关成本，并与其他降低市场力量的方法进行比较。

3.竞争政策。如果没有明确的监管和拆分计划，竞争政策（对滥用主导地位、卡特尔、合并的审查）和消费者保护（包括数据隐私）可能仍然是最主要的选择，尽管可能不是目前的形式。

然而，这并不意味着竞争政策是零成本的。首先，竞争政策的效果是缓慢的。对当下反竞争行为的罚款可能会对未来的此类行为起到威慑作用，但对在此期间破产的进入者并没有真正的帮助。

竞争政策大多是向后看的；因此，它可能会让占市场支配地位的公司面临法律上的不确定性，除非出现的问题足够频繁以至于形成了明确的原则。换句话说，占市场支配地位的公司可能无法参照明确的指导方针来决定他们能做什么和不能做什么。虽然竞争政策体现了追溯性，但这引发了一个问题，即基于竞争行为准则的更具前瞻性的方法，实际上是一种适应数字市场速度的方法。数字时代的竞争政策必须实现迅速和果断的决策，对新环境做出灵活反应，并从“干中学”中受益。

4.竞争政策与监管交叉，或“和风细雨式”监管。一些报告呼吁成立专门的监管机构，专注于数字经济领域的大型企业。该机构将是竞争政策主管部门与监管机构的混合体。

与传统的反垄断一样，数字市场监管部门将避免设定利润基数和确定公平回报率的工作；在全球化的自由市场经济中，这几乎是不可行的。该部门还将避免设定价格，即使是以灵活的价格上限形式。

从监管范式来看，它将借用传统的“行业”视角。因此，与目前的竞争主管部门相比，它将在几个方面采取更具前瞻性的做法。与监管机构一样，它会收集有关市场支配地位公司的数据，并建立有关该行业如何运作的行业特定知识。大型企业必须提前宣布其收购行为。此外，数字市场监管部门将制定行为准则；在这套针对数字平台的规则设置中，数字市场部门类似于2019年7月生效的欧盟商业平台条例(《P2B条例》)。P2B条例对透明度要求进行了规定，旨在限制平台对自有品牌的自我偏好，从而促进商家之间的竞争。

然而，除非赋予数字市场部门执法权力，否则很难有效制定行为守则和收集行业信息。改革的方向包括：允许数字市场监管部门“在调查结果出来之前暂停短信公司的决定，包括实施临时措施，在调查结束时阻止SMS公司的决定，并有权任命一名监督受托人来监督和SMS公司的合规情况。”

“和风细雨”式监管很有吸引力，但也有其局限性。首先，这种监管模式没有涉及小公司的侵权行为；这些条款可能仍将由竞争主管部门处理。其次，这种监管模式需要防止监管俘获，这是过去成立多行业监管机构和竞争主管机构的原因之一。这就提出了新机构应该设在何处的问题。它可以是竞争主管部门的一部分，也可以是另一个机构的一部分，或者是一个独立的实体。让它成为竞争主管部门的一部分，将略微降低被捕获的风险，还将避免关于哪些公司真正是数字化的冗长辩论（如果该部门位于行业监管机构内部，可能会出现这种争论）。不过，有一件事是明确的：必须避免地盘争夺战。

（二）保持竞争性的重要性

市场竞争的另一种选择是竞争市场，即“动态竞争”。网络外部性意味着垄断比多个不能互操作的公司更有效率，所以创造多个竞争者的替代方案可能是通过潜在进入者的威胁让现有公司保持警惕，因为现有公司有保持垄断租金的强烈动机。这场争论有一定的道理。理论上，只要（a）现有的公司在价格和创新上竞争（这对消费者有利），而不是通过不正当的伎俩手段，以及（b）新公司进入市场；那么这个市场就被称为“竞争性的”；如果是这样，潜在的竞争就会让现有公司保持警惕：现有公司通过创新以避免被取代或者通过低价格来阻止潜在竞争者进入，于是消费者可以享受网络正外部性。但需要注意的是，要使“市场竞争”有效，潜在竞争者必须能够进入该市场。

1.保持多归属性/限制排他性要求。首先，假设进入者在垄断市场直接挑战现有公司。对于正面攻击的进入者来说，面临的经营权方面的主要问题是克服其规模障碍。现有公司可能会因为要求第三方提供商或应用程序的排他而使自己的日子不好过。以叫车平台为例。假设优步（Uber）对其司机实行排他性，由于其消费者群体大，大多数司机会选择优步而不是Lyft；进一步，由于拥有决定性的司机基础优势，消费者也会更青睐优步。多归属性的缺失使现有公司拥有强大的网络外部性优势。类似地，今天大多数大型应用程序都能在多个移动操作系统使用，这对于维持多个平台的生存至关重要。多归属性是减少进入壁垒的关键。

确保补缺者公平的准入条件。对于一个新进入的公司来说，作为补缺者而不是现有公司核心业务的挑战者更有意义，因为后者在细分市场的惯性竞争中受益良多。因此，新进入企业选择一个相近的市场（作为补充）进入，减少对垄断企业市场支配地位的直接冲击，其本身不会对现有的公司构成威胁，但可能会随着产品线的扩大成长为垄断细分领域的替代者。

这种竞争在过去很长一段时间受到指控。在20世纪90年代的浏览器案件中，微软被指控偏袒其最新的Internet Explorer浏览器，而不是谷歌的网景浏览器。各方一直认为，当时网景浏览器是对Windows系统的有力补充；因此，无论其所有者身份如何，微软没有淘汰网景浏览器的短期动机。然而，竞争主管部门（以及微软首席执行官在内部备忘录中）将网景浏览器视为Windows的长期潜在竞争对手，因为据称基于Unix系统的网景应用程序主要是开源的，可以通过Windows操作系统外的浏览器发布。

如今，各平台既能在市场上运营，也能在市场上竞争，这已经是司空见惯的事情了。亚马逊的应用市场既提供亚马逊的基础应用程序，也提供第三方应用程序；苹果的应用程序商店既支持苹果自己的应用程序，也支持独立的应用程序。作为市场上的运营者和卖家的双重身份引发了人们对自我偏好的担忧。欧盟委员会对谷歌购物服务的调查，原因就在于谷歌的搜索引擎可能更青睐自己提供的服务。这一说法是基于欧盟委员会(European European Commission)的指控，即谷歌的全球搜索引擎偏爱其自己提供的产品。关于广告中介服务，在2007年谷歌收购DoubleClick广告服务器之前有一场争论；谷歌垂直整合中介服务的影响至今仍然令人担忧。

竞争主管部门担心具有市场支配地位的平台会为内部互补产品创造市场支配力。不公平竞争可能表现为对自身服务的优先选择、捆绑搭售或忠实折扣；或者，平台可能会打压竞争对手的应用程序，迫使其退出市场。监管部门更关注的是，平台通过打压其他平台与现有平台竞争所需的应用程序，来保护其自然垄断的业务；换句话说，通过提供内部关键应用程序，现有平台可以让新进入平台产生依赖性。

事实上，开放可以被理解为平台和第三方供应商之间真正的建设性关系。通过开放，平台能够为消费者提供更多样更优质的服务，从而有更大的动力创新，这也增加了消费者福利。

2.避免“防御性收购”和“为并购而进入”。从竞争性的角度看，高效率的参与者能够进入是不够的，它们必须确实进入市场参与竞争。如果潜在竞争者把自己卖给了现有的公司，那么就不会为消费者创造多少价值。总的来说，开发成本使“为并购而进入”成为一个社会负和博弈。此外，“为并购而进入”还有另一项社会成本，即创新的方向不再是开发新功能而是相似和雷同的功能。

此外，有证据显示，在与现有产品的竞争中，新产品本身可能也会在“杀手级收购”中受到抑制。现有的公司对这种指控有几种反应。首先，他们认为，很难获得完全确凿的证据证明合并是反竞争的：如果没有合并，很难证明被收购的公司能在世界范围内与现有公司竞争。事实上，这是早期收购缺乏竞争证据的一个特点：在合并时，竞争（如果有的话）还没有发生。与此相关的是，新进入者的商业轨迹往往是不可预测的。其次，现有公司指出，收购比IPO要多得多，通过限制潜在买家的数量来限制收购会增加成本。因为初创企业的风险投资有两条退出机制：IPO和出售，如果Instagram和WhatsApp被禁止出售给Facebook，其他没有强大社交网络的科技企业仍然可能收购它们。第三，现有公司可能还会为自己辩护，收购初创公司实际上是获取人才。但其他寻找人才的科技公司同样可以收购这些人才，且它们不拥有直接竞争的产品。

阻止这样的行为说起来容易做起来难。目前的反垄断法大多要求监管部门提供排除竞争、损害消费者的证据。这导致如果收购发生在真正的竞争开始之前，监管部门根本无法阻止。因此，建议将举证责任分配给具有市场支配地位的收购者。此外，不能将收购价格作为筛查并购是否反竞争的信号。因为收购的绝对价格高可能是由于创新的价值高，我们应该看现有收购者和第三方收购者愿意为被收购对象支付的相对价格。

（作者为法国图卢兹大学产业经济研究所科研所长、图卢兹经济学院院长，2014 年诺贝尔经济学奖获得者）